教改先锋 重大典型报道

一项持续27年的中考改革——

解码招远“100%指标到校”

   【开栏的话】

    党的十八届三中全会对深化教育领域综合改革做出新部署新要求，明确提出了以改革推动发展、提高质量、促进公平、增强活力的各项任务。为了全面推进教育领域综合改革，努力办好人民满意的教育，中国教育报特别策划推出“教改先锋重大典型报道”专栏，组织记者深入基层采访，挖掘在教育改革创新中涌现出的重大典型经验。通过典型引路，统一思想、凝聚共识，加大改革创新力度，加紧攻坚克难步伐，推动教育事业科学发展。敬请广大读者关注。

    ■本报记者 刘博智

    山东省招远市教育体育局局长李玉堂已经记不得自己是第几次站在演讲台上，为各地慕名而来的考察团传授“招远经验”。这个经验的核心内容就是，通过100%指标分配及其配套改革，推动义务教育均衡发展。

    数据不会说谎。2009年，教育部基础教育质量监测中心公布了一项对全国8个省份50个县区的四年级和八年级数学学科抽样监测结果，其中，招远市学生城市与农村的差距仅为50个县区城乡差距的1/15。与此同时，在学生的学业成绩、减负情况、心理健康状况、城乡学校均衡发展程度上，招远都远远走在其他被抽测县区的前列。

    招远的成功源于一项持续了27年的改革——100%指标到校。何为100%指标到校？就是将中考招生指标100%分到初中学校，并与学校督导评估成绩挂钩。这项改革为何经历了27年的探索完善？其中存在着怎样的难处？招远经验如何香飘墙外？带着这些疑问，记者近日走进招远实地探访。

    27年艰难改革路

    早在1987年，招远就开始了中考指标到校的探索。用了10年时间，招远将中考招生指标到校分配比例从70%提高到100%，同时砍掉了录取最低分数线。此后改革一直持续。这样一来，不仅弥合了优质校和薄弱校、城市校和农村校之间的差距，淡化了家长的择校冲动，同时辅以“一评二挂”评价管理体系改革，引导学校从过去片面追求升学率到全面关注学生发展。

    招远100%指标到校的改革，如同一根接力棒，在先后5任局长间坚持着、传递着，这样一传就是17年。招远市教体局副局长孙宝建说：“说实在的，与其说是接力棒，还不如说是接力一块烫手的山芋。”

    “毋庸置疑，这是个好政策，但要坚持下来的难度也是超乎寻常的。它的政策‘后坐力’我们差不多用了20多年的时间来消化。”孙宝建口中的“后坐力”是指100%指标到校带来的后果，它导致一个学校一条分数线，就如同高考的地区分数线一样。最初，由于学校之间差异太大，使得100%指标到校后，学校间的录取分差一度达到150分。

    一时间，整个招远一片哗然，很多家长和学生非常不理解：分数不是最公平的衡量标准吗？为什么我的孩子在这个学校分数高还上不了高中，那个孩子在别的学校分数低还能上高中？

    孙宝建回忆说：“1997年到1999年，在招远市每年的两会上，教育方面的建议、议案超过六成是反对100%指标到校改革的，当时的教育局局长王茂太甚至两次面临被‘弹劾’的境地。”

    有人认为，这是对“分数面前人人平等”的背离。但李玉堂却认为，从某种程度上讲，“分数面前人人平等”本来就是一个伪命题。在农村校和城市校、薄弱校和优质校间的教学条件和教学水平差距天然存在的前提下，过去的招生方式实际上是用分数这把看似公平的尺子，将这种天生的不平等固化。“这就像把一支省级球队推到世界杯赛场上，还要争名次。这不是开玩笑吗？”李玉堂说。

    招远市教体局副局长陈忠军说：“在一个地区，学生的智力分布曲线是大致平均的，城乡孩子在智力上并没有差距，他们差的是机遇。”

    金晖学校是一所九年一贯制学校，位于招远市城乡接合部，校长康国昌发现，来自农村学校前三名的学生，最开始升入高中时成绩只能在班级里排到二十几名，但他们的潜力巨大，一段时间后成绩都上升得非常快。

    招远的改革让农村和城市孩子站在了同一起跑线上。康国昌统计这几年升入高中的学生时发现，最好的一年，160多名毕业生考入高中的有100多名，而如果没有100%指标到校的政策，这些学生将被挡在大学外面，这才是最大的不公平。

    尽管这是一项惠及整体的制度设计，但落到每个具体学生头上却显得不那么公平。李玉堂坦言，100%指标到校是一个“两害相权取其轻”后的产物。

    招远的改革在争议中前行。但时间能够检验一切，经过27年坚持，终于“守得云开见月明”，校际分数线的差距被控制在30分以内，在争取高中指标方面，农村校和城市校、薄弱校和优质校平起平坐。学校之间也开始从升学竞争向办学水平竞争转变。

    戒掉择校的“瘾”

    择校如顽疾。而在招远，择校已成过去。现在说起择校，招远市民竟然有些陌生感。

    如果不是亲自在金岭镇邵家初中里转了转，在上海打工的郭瑞怎么也不相信这是一所乡镇学校：标准化建设的校舍窗明几净，刚刚投入使用的数字化教学设备从电子白板到电子书桌一应俱全。在此之前，他一直在为儿子上学的事情犯愁，几次想把儿子送到城里上学，看了这所农村校，他打消了这个念头。

    金岭镇邵家初中在招远并非个例。为了实现硬件均衡，招远在学校建设上实现城乡齐步走，按照统一标准配备硬件。近4年来，仅用在校舍建设方面的投资就达到5.2亿元，一所所省级标准的学校在招远农村拔地而起。

    然而，真正让郭瑞打消择校念头的，是农村校在升学上也有了指标吸引力。经过20多年中考改革的沉淀，如今招远校际分数线的差距被控制在30分之内。城市校和农村校的孩子真正站到同样的起跑线上，享受到同等的入学权利。“学校没有好坏之分，只有远近之别”，这已经成为招远老百姓的共识。

    “无择校”一直是招远引以为傲的教育名片。在李玉堂看来，招远治理择校的路径不是堵，而是通过均衡，帮助家长戒掉心中择校的“瘾”。这个“瘾”从何而来？

    “两所学校之间分数线差距超过50分，家长心里的天平就歪了，择校便是自然的事情。只不过和大城市生源从薄弱校流向优质校不同，招远的择校是生源千方百计想从优质校流向薄弱校。”李玉堂告诉记者，当改革大船启航之初，这种“逆向择校”问题曾是挡在招远面前的一座不小的“冰山”。

    “最困难的那几年，一到学校招生季节，我的电话就会被打爆了。”孙宝建指的最困难的那几年，是指从1997年开始，招远取消了20分的录取分数差距控制线，丢掉最后一个安全阀，开始了“破釜沉舟”式的指标到校改革。

    如果说这种“逆向择校”只是冰山一角，那么冰山之下更大的隐患是愈演愈烈的“中考移民”。

    曾任大秦家初中校长的秦丽霞就面临这样的棘手问题，当时在大秦家镇有两所初中，一所是大秦家初中，一所是转山初中。尽管同在一个乡镇，分数线却相差很大。“100分都不止，最多的时候甚至达到150分。当时大秦家初中的分数高，教学水平好，三天两头就有转山初中的家长想将自己的孩子插班进大秦家初中，学籍保留在转山。”秦丽霞说。

    治乱象用重典，为了刹住这股“择校风”，招远明文规定，初四学生不准转学。三年级以前可以凭住房证明、户口迁移等证件办理转学。

    在教体局教科室工作的郝经春曾经动过择校的心思，他的儿子在班里大约排在10名左右，如果到一个乡下偏远的初中，考上一中没有问题。本想着因为自己工作的原因可以近水楼台，但严格的学籍管理，使他打消了这个念头。

    隐藏均衡密码的公式

    “实现100%指标到校后，每个学校都有了一块属于自己的‘自留地’，但这块地里到底能种出多少果实，还得看自己的耕耘。”康国昌用一个形象的比喻，道出了招远100%指标到校改革能够保持旺盛生命力的政策动力——“一评二挂”机制。

    100%指标到校要立得住，就要有一套科学的配套政策系统，来解决学校如何分才能分得科学、分得公平的问题。在这样的背景下，“一评二挂”考核机制应运而生。

    孙宝建介绍说，所谓“一评二挂”是指先评后挂。评是按照统一的评估标准，每年对学校教育教学工作进行全面评估；挂是将评估成绩与高中招生指标分配挂钩，与评先树优挂钩。

    学校办得好坏，直接决定了分到的高中指标有多少。现在已是辛庄镇辛庄初中校长的秦丽霞，今年过了个舒心年。谈起今年的开心事，她告诉记者：“今年我校中招指标是76名学生，比去年多了两名，原因是督导评估排名中我们学校上升了两位。”

    每次介绍“一评二挂”时，孙玉堂都会用大屏幕投影出一个复杂的公式，然后略带神秘感地对台下来“取经”的人说：“这个公式里藏着招远均衡的密码。”

    从公式中不难看出，一所初中学校获得的高中升学名额既和教育评估分有关，又和当年毕业生合格人数有关。招远在对“教学评估分”的影响因子进行设计时，将“一评”的挂钩挂在毕业合格率、优秀率、实验技能合格率、学生操行合格率、音体美合格率等重要指标上。同时，各个指标的权重并不相同，其中，合格率的权重明显高于优秀率。

    这种设计的用意，就是为了解放被升学率束缚、只盯着尖子生的校长和教师。那么，这样的设计到底科学不科学？算出来的名额公平不公平？有学者曾经成立课题组，用教育统计中灰色系统关联度分析的方法，对招远的招生办法进行了科学验证：评估分起的作用最大，其次是合格率。

    在片面追求升学率的年代，招远的校长和教师心里只做一道算术题——做大“分子”，缩小“分母”。做大“分子”，只关注考试成绩，只要与中考无关的课程通通砍掉，坐着上体育课的情况很普遍；减小“分母”，校长教师天天盯着尖子生，想方设法“挤走”差生，减小分母，升学成“掐尖”游戏。

    在“一评二挂”机制中，与入学巩固率有关的指标权重高达30％。同时，合格毕业生数和学校评估分数的计算，都是以学生当年入学人数为“分母”——在“分母”不变的情况下，多留住一个学生，就多一个合格生，所获得的升学指标就多一份比例，“分子”就会相应增大，升学率自然就高了。

    对学校的评价，实际上就是对学校办学方向的引领。“在新‘指挥棒’的指挥下，校长们开始更关心合格率、巩固率和全体学生的发展，这种压力层层传递到教师身上，原本被忽略的‘学困生’得到了前所未有的关注。”在陈忠军看来，正是这一公式在逻辑上补全了100%指标到校的合理性，使得均衡的种子在这里悄然发芽。

    事实也证明了这一点。近20年来，招远初中学生的入学率由1987年的89%上升到100%，学额巩固率由64%上升到99.8%，毕业合格率由55%提高到96.3%。“抓住三率（巩固率、合格率和优秀率）不放松，任尔东西南北风。”这样的顺口溜，如今在招远校长圈里传开了。

    “招远经验”能否走出招远？

    眼下，除了在各种会上传经送道外，李玉堂每年都要接待一拨又一拨的记者和前来考察的专家，他们来招远只为求解一个问题：如何让招远的经验在全国推广？那么，招远的经验能否在其他地方复制？李玉堂对这样的问题始终保持审慎：“政策制度可以互相借鉴，但历史却很难复制。”

    招远的探索能够坚持下来，与一段特殊历史分不开。1997年4月4日，时任国务院副总理的李岚清来招远视察，当时他对这项改革给予了充分肯定，并称它为“素质教育的源头”。

    “从某种程度上讲，这一称谓就像一块‘免死金牌’，每当质疑声、反对声铺天盖地时，它能抵挡很多来自外界的压力。”李玉堂丝毫不避讳招远经验成功的偶然性。

    但在如今的地方治理逻辑里，稳定大于一切。在多方掣肘下，一项制度可能因为利益纠葛的盘根错节而止步不前，一项改革也可能因为家长的一个举报电话而收起自己的棱角。

    不管怎样，指标到校的改革在各地已经开始逐步推行，比例从30%到80%不等。虽然表面上看，实行部分指标到校既能减轻压力，又能不偏离改革大方向，朝均衡的目标迈进一步。但在李玉堂看来，部分指标到校是一种“圆滑”的改革策略，并不能从根本上达到均衡和根治择校的目的。

    孙玉建说：“不分指标的‘片追’与部分分指标的‘片追’在本质上没有什么区别，只要存在30%、20%甚至是10%的指标不分配，学校依旧会把宝押在那些学习成绩比较好的学生身上，千方百计地‘片追’。”

    说到“部分指标到校”，招远人有着切肤之痛。在改革初期，招远曾将分配指标定在70%，并划定了最低录取分数线，但实施起来非但没有起到遏制择校的效果，反而出现了乡镇之间互相争吃名额的现象，各初中校间的“片追”现象依然比较严重。

    招远的100%指标到校改革可能难以复制，但是对于招远模式的未来，李玉堂还是充满信心的：“大城市的择校问题已经形成了一个结，积重难返。要治理择校、实现均衡靠一服汤药无法根治。但是，对于中国广大的中小城市，招远‘一评二挂’的指标体系还是具有很强的样本意义。”

    招远经验带来的启示

    本报评论员

    从最初的“试验田”到现在的“推广田”，招远市坚持27年，用壮士断腕的决心不断探索和完善中考指标到校改革。这项改革通过制度创新，将优质高中招生名额分配到各初中，化解了困扰多年的择校难题，推动了城乡教育均衡发展，促进了教育制度规则公平，赢得了群众的赞誉。考试招生制度是教育领域综合改革的关键环节，招远的经验为我们带来了有益的启示。

    启示之一：教育改革贵在坚持。如今各地教育改革举措频出，但很多地方的改革一旦遇到阻力便销声匿迹，如竹笋脱节，只领风骚三五年。招远的改革之所以能成功，就在于他们在面对外界质疑时，没有退缩，正是这股执拗的劲头实现了今日的100%指标到校。

    启示之二：改革要处理好各种关系。招远100%指标到校的做法在推进过程中，也遇到考生家长的现实诉求与追求教育公平的制度诉求之间的冲突，改革如同踩平衡木，考验着决策者的平衡能力。招远在指标到校改革中，就是通过不断完善制度、协调各方利益，最终取得了成功。

    启示之三：改革重在制度完善。招远指标到校改革并非简单地将高中指标一分了之，它是一项以均衡为圆心、以公平为半径的系统改革，涉及升学、户籍管理、公共服务、社会心理等方方面面。因此，必须通过制度的不断完善破解难题，这也是促成招远“一评二挂”制度形成的重要动力。

    利用指标分配到校牵引和督导评估的政策杠杆，撬动学校改革向着关注学生全面发展转变，这正是招远改革的真正意义所在。

 （原载《中国教育报》2014年3月20日第一版）